住房公积金管理服务及运营模式的探析
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摘要：我国住房公积金制度发展至今，其发挥作用的经济社会环境已经发生了巨大的变化，这给我国住房公积金制度重新定位带来重大机遇，同时也对住房公积金管理服务和运营模式提出了更高要求。基于此，本文针对住房公积金管理体制与运营模式的改革提出了几点措施建议。现阶段应将住房公积金明确定位于政策性金融，将住房公积金管理中心改造为政策性住房金融机构，纳入金融监管体系，并建立专门的行业监管机构。同时还需要完善强制储蓄的补偿机制，打破公积金封闭运行系统。
关键词：住房公积金，管理体制，运营模式
住房公积金制度是我国在20世纪90年代初为了推进城镇住房改革、解决长期和稳定的住房消费资金来源难题，借鉴国外经验并结合中国实际而推出的。随着国内经济社会各项改革的迅猛发展，住房公积金制度的作用基础和环境发生了很大变化，迫切需要与时俱进，重新定位住房公积金的目标和功能。同时，由于城镇住房改革的全面推进，住房公积金归集的数额越来越大，社会关注程度越来越高，其管理和运营成为住房制度改革的关键所在。
一、公积金制度的重新定位
（一）弥补住房市场失灵
现代经济理论认为，住房不是一般商品，它具有准公共产品的属性。住房市场具有不完全竞争性，土地供给的有限性和住房建设的长周期性导致住房供给缺乏价格弹性，追求较高边际收益的资源配置机制使住房市场缺乏向社会提供中低价位普通住房的有效动力。住房市场的特殊属性决定了依靠市场难以实现住房资源的优化配置和社会公平，必须通过政府相关政策加以干预和引导。因此，现阶段住房公积金制度的目标定位应由“培育住房市场”转向“弥补市场失灵”转变。当前，我国住房市场的失灵主要表现在：随着城镇化进程快速推进过程中住房消费贷款需求的不断扩大，中低价位住房供给不足，保障性住房建设资金严重短缺、房价居高不下，夹心层住房压力进一步加大。因此住房公积金发挥作用的重点应由培育市场有效需求向补充住房供给转移，将住房公积金闲置资金用于经济适用房、棚户区改造和公共租赁房等保障性住房建设的试点无疑是一个正确的方向。但关键是要在住房公积金运作过程中通过利益补偿机制解决公平性问题。
（二）政策性住房金融
住房市场的政府干预政策可以分为供给干预和需求干预两方面。住房供给政策主要包括：通过政府直接建设或对住房供给方的补贴来增加公共住房的供给；通过提供优惠贷款、减免税收、降低土地成本等形式减少投资成本，引导社会资源向住房建设倾斜，间接增加中低价位住房供给。住房需求政策是政府直接提供住房货币补贴或者通过税收、财政贴息和优惠贷款等方式间接提高中低收入者购房能力的举措。不同于单纯的供给或需求干预，住房公积金制度是从两个方面影响住房市场的。从需求拉动方面，通过强制储蓄和低息贷款使个人具备购房能力，增强了有支付能力的住房需求；从供给推动方面，通过公积金资金融通，为住房建设提供资金。
住房公积金制度是国家、单位、个人三者共同负担解决住房问题的体现，其本质属于普遍性的住房保障，但又不同于政府财政的无偿补贴或救助，住房公积金除其资金来源于强制性储蓄而与银行有所不同，其他存贷业务与银行并无二致，实质上是典型的金融业务，应定位于政策性住房金融。
综上所述，现阶段我国住房公积金制度的定位应当是政府实施普遍性住房保障的主要内容，是政策性住房金融的核心。
二、住房公积金管理体制的改革路径探析
经济制度决定其体制的根本性质和主要特点，体制则是经济制度具体的外在表现形式和实施方式。现阶段在我国住房市场快速发展的过程中，面向中低收入者的住房金融服务缺失与制度建设滞后日益凸现。这不仅给住房公积金制度的重新定位带来挑战和机遇，同时也对住房公积金管理体制和运营模式提出了更高要求，即管理机构必须遵循安全性和流动性的资金运作原则才能更好地发挥保障性作用。
（一）住房公积金管理中心的体制改革
目前住房公积金管理中心在实践中出现了两种倾向：一部分公积金管理中心倾向于强化行政机构色彩即“参公”管理，另一部分则倾向于强化金融职能即转向政策性金融机构。单从机构本身来看，参公管理相对于转向政策性金融机构在成本上似乎更有优势，但是从公积金制度的功能和效用来看，则无异于强化行政管理，回到“重积累、轻运营”的传统，实际上是放弃了公积金的部分管理职能。实践证明，公积金业务委托银行运作，难以从根本上消除受托银行的逐利性与公积金运作的社会效益性之间的矛盾冲突，结果必然造成公积金使用效率的损失。
如果将住房公积金管理中心改造为政策性金融机构，虽然短期看在人员和设施等方面会增加成本，但是可以从根本上解决公积金运作效率低下和分散管理的混乱局面，可以建立起良好的公司治理结构和内部风险控制制度，改变其功能与组织形式不匹配的现状，有利于提高住房公积金制度的运行效率。同时也有利于培育专业化队伍，并且建立相应的考核与激励约束机制，增强内部竞争，提高工作效率。当然，由于目前各地公积金管理中心的发展水平参差不齐，集体转型难度较大。也有人提出，住房公积金管理中心参公管理有利于强化行政执法力度，提高公积金的归集能力，而政策性金融机构虽然在公积金运作方面效率更高，但缺少行政执法权力，而且参公管理的事业单位在公信力上优于政策性金融机构。
关于公积金的强制归集，如果仅强调行政权力保障是远远不够的。随着我国经济体制改革的深入和大量非公企业的诞生，行政干预式的公积金归集面临挑战，私营企业和大量的外商投资企业实施住房公积金制度的比例很小。如果制度本身存在激励缺陷或者管理服务水平低下，难以吸引缴存者，再严格的管理也无法实现公积金的良性运转和持续发展，相反只能引起各种逃避管理的手段不断“创新”。
因此，公积金归集必须走依法管理的路子，新加坡的公积金制度正是以立法先行、执法严格作为保障的。至于公信力问题，事业单位与政策性金融机构差别不大，政策性金融机构是由政府创立、参股或保证的，不以营利为目的，按照政府的意图与计划从事信贷活动的金融机构。而且，政策性金融机构在治理结构、监管和透明度等方面要明显优于权责不清的事业单位，资金运用效率的提高以及对缴存者利益的保障才是公信力的坚实基础。
此外还有一种观点，在住房公积金管理中心内部实行“管营分离”，即一套人马两块牌子，一方面强化归集力度，另一方面提高运营效率。这种观点对现有体制改动较小，从理论上讲兼顾了改革成本和收益，但其可操作性似乎不大。改革实践多次证明，行政职能和商业职能如果集于一身，不论体制上如何设计，最终都难免陷入政企不分、高风险低效率的困境。
（二）住房公积金监管体制的改革
我国住房公积金管理中心的行政监管机构包括财政部门、建设行政部门、监察部门、审计部门、人民银行及分支机构、银监局等，这些部门建立了联席会议制度、联合督查调研制度，先后出台了十几个规范性文件。但是，由于公积金管理中心的功能与组织形式不匹配，其作为吸收存款发放贷款的资金融通部门却被定性为事业单位。因此，现有的监管手段基本上属于静态监管和事后监管，即财政部门将监督的重点放在审议管理中心编制和提供的财务报告上，审计部门和上级建设行政部门主要是对业务办理结果进行监督检查，在实际工作中面向公积金运作过程的动态监管手段严重不足。由于管理中心并非金融机构，所以基本被排除在地方人民银行、银监局的监管范围之外。同时，住房公积金的多头监管已经暴露出许多问题，监督主体分散，监督责任不明，地区分割监管，有些地区监管形同虚设，住房公积金管理中心基本上依靠自我管理。在公积金管理中心改造为真正的政策性住房金融机构的同时，必须彻底改变当前住房公积金管理体制下的监管缺位现象，有效解决对住房公积金的监督问题。
我国现行的金融监管体制是典型的分业监管，而住房公积金的归集和使用具有明显的银行业务性质，如果成立政策性住房金融机构，则纳入银行业监管体系是顺理成章的。同时，按照金融机构的标准建立有效的监督管理机制，以及规范的会计审计、信息披露制度和相应的风险防范机制。但是，由于住房公积金的政策性和住房保障的普遍性、重要性，还应当考虑设立专门的监管机构对相关住房政策性业务进行指导和监督，包括依据有关法律、法规和政策，制定和调整住房公积金的具体管理措施并监督实施；拟订住房公积金的具体缴存比例；确定住房公积金的最高贷款额度；审批住房公积金归集、使用计划；根据社会经济发展情况适时调整住房保障政策，督促住房公积金管理机构根据住房保障政策调整其业务活动，等等。该监管机构可以在住建部住房公积金管理司的基础上组成，对政策性住房金融机构进行垂直监督管理，不受地方政府的约束，以保证其执行独立的住房金融政策，将住房公积金业务与政府公共住房政策有效结合。
三、住房公积金运营模式的改革路径探析
目前住房公积金的运营模式可以概括为：强制储蓄，低存低贷；封闭运行，保守投资；无资本运营。按照普遍性住房保障和政策性住房金融的定位，结合现阶段我国基本住房困难问题和住房条件改善问题并存的特点，住房公积金运营目标应当立足于两个方面：一是扩大对中低收入者的覆盖范围，二是保证资金回流和持续利用。
（一）及时调整“强制储蓄，低存低贷”
强制储蓄是住房公积金运行的重要支撑。这种支撑最集中地体现在它为住房公积金制度赖以生存和发展的社会成员之间的互助关系的实现，提供不可替代的强有力保证。因为强制储蓄要求一切符合条件的社会成员都必须参加储蓄，这不仅为住房公积金制度中的互助关系的稳定性提供了保证，而且可以使住房公积金的储蓄力度保持在一定水平之上，从而满足互助机制的大数法则要求，使互助关系普遍化，达到必要强度的互助效应。尽管在西方主流经济学中，从整个国民经济发展的角度对强制储蓄的作用评价褒贬不一，但就中国现阶段人均收入水平较低、金融市场发育不完全的状况而言，强制性储蓄可凭借政府的强制力在较短的时间内让职工自己为购房、养老、医疗等基本生活保障迅速积累所需要的资金。因此，当前我国的住房公积金制度仍需延续强制募集的做法。
在强制储蓄下，参加强制储蓄者都可能有损失，但在统一的强制标准下，每一个参加者的损失是不相同的，这是制定强制标准时必须充分考虑的重要因素。对于住房公积金制度，制度的参与者也会因为强制储蓄的作用受到不同程度的损失，尤其是对那些没有能力购房的参储者而言损失更大。我国住房公积金实行强制储蓄，低存低贷，如果存贷匹配的话，那么强制储蓄参与者的损失可以获得相应报酬作为合理的补偿，但是，由于储蓄者和借款人是不配对、不对称的，结果是大多数储户的低息存款收益损失转化为少。数人低息贷款的补贴或供少数人支配的“增值收益”，这正是当前社会公众对公积金存有质疑的主要问题之一。相比国外的一些做法，可以看出其具有明显的不合理性。如在新加坡模式下，虽然也是强制储蓄，但是高存低贷，并且保证了储蓄者自存自用，以存定支。而德国的住房储蓄虽然是低存低贷，但是自愿储蓄，政府奖励，而且存贷挂钩，储蓄与贷款是配对的，这样低息存款的损失最终能通过储蓄者的低息贷款收益得到弥补。因此，在住房公积金制度强制性缴存不变的前提下，应采取措施对不同参储者进行相应的补偿，如将“低存低贷”政策调整为“平存低贷”甚至“高存低贷”，并对高收入者多次贷款和缴存额度进行严格限制等。同时应通过配贷机制允许并鼓励缴存人自愿缴存，以扩大公积金的资金来源，保证公积金运行的可持续性。
（二）加快打破现有公积金封闭运行系统
住房公积金的封闭式运行系统一方面指资金是封闭运作的，即它只吸收公积金存款，也只向公积金缴存者放贷，而且仅限于一定的行政区域范围内；另一方面，还包括其单一的存贷业务，即经营收入主要从存贷利差中获得，几乎不进行任何其他投资（除国债和银行存款）。封闭运行虽然可以免受市场波动的影响，保证公积金的安全性，但是也造成资金大量沉淀，使用率不高。或为银行占用，谋求商业利益；或为地方政府占用，谋求政绩与形象。事实上造成了职工利益的损失，加大了资金保值的风险，这不符合资本受益原则和经济资源使用方面的市场规律。况且，公积金贷款业务在封闭运行系统中没有风险的补偿与分散机制，因此其安全性亦存在隐忧。住房公积金封闭运行的弊端已经在实际工作部门形成了共识，之所以至今尚未打破，实际上是与公积金管理机构的“事业单位”身份密切相关。如果将住房公积金管理中心定位于政策性金融机构，纳入金融体系管理运行，这一问题便可迎刃而解，公积金的使用效率将会提高，风险也将得到有效分散。例如，在保险市场、基金市场进行多渠道投资保值增值，通过发行债券筹集资金，通过介入银行同业拆借市场解决住房公积金的流动性，通过住房公积金在全国范围内的调剂实现公积金利用效率的最大化，等等。
（三）加快建立公积金资本金制度
虽然公积金贷款名义上的发放主体是银行，但是按照《贷款通则》，银行作为“受托人只收取手续费，不承担贷款风险”。因此，住房公积金的贷款风险事实上只能由公积金管理中心承担，而管理中心作为“非营利性事业单位”并无资本金，一旦出现亏损，受损失的将是公积金缴存人，公积金管理中心自然没有清偿债务的责任，这种缺乏约束的运营机制势必导致公积金管理的低效率。新加坡中央公积金所归集的个人储蓄用于偿付银行住房按揭贷款的首付款及分期还款，而不是用于发放补贴贷款，这是与我国住房公积金制度的一个关键区别。中央公积金局将归集的资金一部分作为准备金，另一部分存入金融管理局（新加坡的中央银行），用于购买政府的债券。政府将国债筹集来的资金，以高于公积金存款利率和低于市场借贷利率贷给建屋发展局。无论是负责公积金归集、管理和增值的新加坡中央公积金局，还是专门负责建造公共组屋的新加坡建屋发展局都是政府机构，其主要业务都不是用公积金发放个人低息购房贷款，因此并无资本金要求。建屋发展局仅仅为特定的低收入家庭提供贴息按揭贷款，这种住房贷款只占公积金的一小部分，且贴息贷款的融资不是直接来自于中央公积金成员的存款，而是来自于新加坡财政部向建屋发展局提供的贷款。新加坡的公积金主要用于建房，我国的公积金主要用于发放个贷，这表明我国公积金具有明显的金融属性，也蕴含金融风险，必须按照现代金融机构管理的原则建立资本金制度。
综上所述，我国住房公积金的无资本运营机制是不可持续的，应当在公积金尚未出现亏损的情况下尽早建立资本金制度。如果继续按照事业单位甚至参公管理方向发展，住房公积金管理中心一旦发生流动性危机甚至清偿力危机，只能由政府埋单。随着公积金规模的日益庞大，其冲击力和破坏力难以估量。只有将住房公积金管理中心定位于政策性金融机构，作为一个独立的企业法人，有其独立的法人财产，可以明确地区分企业法人财产与缴存人的缴存资金，才能够承担经营风险和法律责任，也才能够建立起有效的住房公积金运营的监督和约束机制。